――金融庁・国・内閣・国会、誰が止める義務を負っていたのか

■ 問題は「誰が悪いか」ではなく「誰が止められたか」である

行政不作為を論じる際に、最初に整理すべき視点がある。問われているのは、誰が最も悪質だったかではない。誰が、法的に見て止める権限と義務を持っていたのかという点である。

国家賠償法において問題となるのは、個々の担当者の過失ではなく、国または公共団体としての作為義務違反である。したがって責任主体の切り分けは、道義的評価ではなく、制度上の権限配分から出発しなければならない。

ここで登場する主体は、金融庁、国、内閣、国会の四者である。それぞれの法的地位と権限を整理すれば、責任の所在はかなり明確になる。

■ 第一次的責任主体は金融庁である

結論から言えば、第一次的な作為義務を負っていた主体は金融庁である。

金融庁は、貸金業法、金融商品取引法、金融庁設置法に基づき、具体的な監督権限と執行権限を一元的に付与された規制官庁である。登録の可否を判断し、立入検査を行い、業務停止命令を出し、刑事告発を行うことができるのは金融庁しか存在しない。

二社間ファクタリングが実質貸付に該当するか否かを判断し、無登録営業として調査し、是正命令または処分を行う権限は、すべて金融庁に集中していた。

ここで重要なのは、金融庁が単なる助言機関ではないという点である。金融庁は市場に直接介入し、営業を止め、業者を排除できる唯一の行政主体である。

したがって、市場を止めなかったことについての第一次的な責任主体は、制度構造上、金融庁以外にあり得ない。

■ 「国」という主体は、金融庁の背後責任を負う

次に現れる主体が「国」である。国家賠償法の被告となるのは、原則として国である。

国家賠償法第一条は、公権力の行使に当たる公務員が違法に他人に損害を与えたときは、国または公共団体がこれを賠償する責任を負うと定めている。

ここでいう公務員には、金融庁職員は当然に含まれる。金融庁という組織は独立した法人ではなく、国の行政機関である。

したがって、金融庁の不作為が違法と評価される場合、直接の賠償責任主体は金融庁ではなく国になる。

この意味で、「国」は金融庁の行為について全面的な背後責任を負う立場にある。ただし、ここでの国の責任は、独自の監督義務というよりも、金融庁の不作為の帰結として発生する派生的責任である。

責任の出発点は、あくまで金融庁の作為義務違反にある。

■ 内閣は「監督権者」としての責任を免れない

次に検討すべき主体が内閣である。金融庁は内閣府の外局であり、その長官は内閣総理大臣の統轄の下に置かれている。

行政組織法上、内閣は各省庁の最終的な指揮監督権者であり、金融庁の基本方針、人事、予算、組織編成について強い影響力を持つ。

ここで重要なのは、金融庁の沈黙が長期間にわたり継続していたという事実である。

短期間の個別判断であれば、担当部署の問題に帰することもできる。しかし、市場が十年以上にわたり拡大し、被害が社会問題化し、報道や訴訟が繰り返されていた状況において、内閣が何も知らなかったとは考えにくい。

しかも、金融行政は内閣の重要政策分野の一つであり、監督方針は通常、長官レベルを超えて内閣府・官邸レベルで共有される。

ここで浮かび上がるのは、単なる現場判断の問題ではなく、政治レベルでの不介入方針の可能性である。

もし、金融庁が積極的に規制に動かない方針を、内閣として黙認または了承していたのであれば、内閣は監督権者としての統括責任を免れない。

この段階になると、行政不作為は組織不作為から、政治的不作為の領域に踏み込む。

■ 国会は「立法不作為」として限定的に責任を負う可能性がある

最後に検討すべき主体が国会である。国会は直接市場を規制する執行権限を持たない。その意味で、一次的に市場を止める義務主体ではない。

しかし、国会には立法権者として、制度の欠陥を是正する義務がある。

二社間ファクタリング市場が長期間にわたり被害を生み続けていたにもかかわらず、明確な登録制や規制法制が整備されなかった場合、問題となり得るのが立法不作為である。

もっとも、立法不作為の違法性が認められるためには、極めて高いハードルが存在する。最高裁判例は、国会の立法裁量を広く認め、明白に違憲または著しく不合理な放置でなければ、国家賠償責任を否定する傾向が強い。

しかも、本件では、既存の貸金業法や金融商品取引法によって、規制は理論上可能だった。つまり、立法の欠如ではなく、執行の欠如が本質である。

この点からすれば、国会の責任は補助的かつ限定的なものにとどまる可能性が高い。

■ 責任の構造は「金融庁一次責任、国賠償主体、内閣統括責任、国会補助責任」である

以上を整理すると、責任の構造は比較的明確になる。

市場を直接止める権限と義務を持っていた第一次責任主体は金融庁である。国家賠償法上の直接の被告となるのは国である。長期的不作為を統括していた可能性がある主体として内閣が位置づけられる。立法不作為として限定的に問題となり得る主体が国会である。

重要なのは、これらの責任は排他的ではなく、重層的に併存し得るという点である。

行政不作為型国家賠償では、一つの機関に責任を押し付けて終わることはほとんどない。制度設計、執行、統括、立法の各段階における不作為が、連鎖的に評価対象となる。

■ 次に問われるのは「この不作為は国家賠償として成立するのか」である

ここまでで、誰が止める義務を負っていたのかは、かなり整理された。

では次に問題となるのは、この不作為が国家賠償法上、違法と評価され得るのかという点である。

すなわち、

作為義務は法的に認められるのか。
違法性は認定され得るのか。
因果関係は立証できるのか。
時効は成立していないのか。

次に検証すべきは、国家賠償三要件を不作為型に当てはめたとき、現実に訴訟が成立する可能性がどこまであるのかである。

「国家賠償三要件を『二重不作為』で再整理する――違法性・作為義務・因果関係の構造」

ここから先は、理論編から、実際の訴訟戦略に近づいていく部分になる。